EXPLICANDO UNA CONTRADICCIÓN. El proceso constituyente y su fracaso electoral

Manifestación Plaza de la Dignidad. 5 de septiembre de 2020. Paulo Slachevsky.

Prólogo de "Por un Chile diferente. Participación popular en el proceso constituyente", de Gonzalo Delamaza

Este libro se propone dos objetivos. En primer término documentar lo ocurrido en el ámbito de la participación popular durante el proceso constituyente chileno, con énfasis a lo sucedido desde octubre de 2019 a septiembre de 2022, vale decir, entre el «estallido social» y el plebiscito de salida ante la propuesta de la Convención Constitucional (CC). El mayor volumen de datos que presentaremos pertenece a lo que llamaremos «momento constitucional» del proceso, es decir durante el funcionamiento de la CC entre julio de 2021 y julio de 2022. A pesar de la enorme importancia de lo sucedido en torno a esta inédita instancia deliberativa y todo el debate político que ha suscitado, la verdad es que el proceso participativo que está en su base ha sido normalmente omitido y, en ocasiones, francamente distorsionado. Muchos aspectos se conocen de lo ocurrido durante la Convención, pero son escasas las referencias y evaluaciones serias acerca de su dimensión participativa.

El segundo propósito apunta a interpretar la paradójica situación chilena, en la cual el mayor proceso de movilización popular en treinta años (2019-2020), sumado al proceso participativo institucional más amplio jamás ocurrido en el país (2021-2022), culminaron con el contundente rechazo de la propuesta de nueva constitución. Sostenemos que esa propuesta recogía lo esencial de la demanda popular que venía manifestándose desde 2011 y se intensificó en 2019, así como también a lo expresado en las diversas instancias participativas durante la CC. ¿Cómo es que entonces la propuesta no tuvo eco en el electorado, siendo mayoritariamente rechazada?

Como luego de aquel período, se registró un postrer intento de elaborar una nueva constitución, que también contempló instancias participativas, hemos agregado un capítulo especial sobre la participación durante ese segundo proceso constitucional, desarrollado durante el año 2023. Su fracaso en lograr una propuesta que fuese aprobada por las chilenas y chilenos cierra por un tiempo el período de recambio constitucional y deja al país en una situación paradojal: ninguna de las aspiraciones y demandas que motivaron tanto la movilización social y dieron lugar luego a los organismos constitucionales, han sido resueltas. Pero, a pesar de ello, no se visualizan opciones próximas de retomar el camino de elaborar una nueva constitución, que sin embargo sigue siendo necesaria para abordarlos.

Mientras el primer objetivo nos permitirá presentar evidencia empírica que no ha sido publicada hasta el momento, el segundo nos llevará por caminos conceptuales y teóricos, necesarios para comprender la relación entre la participación, la política, la representación y los movimientos sociales, entre otras materias. El fracaso electoral de la propuesta de la CC pareciera haber dejado en el pasado, no solamente la propuesta constitucional, sino también los esfuerzos de participación popular ampliada que caracterizaron al ciclo político iniciado en 2011. El fracaso del Consejo en 2023 reveló, por su parte, que la alternativa conservadora tampoco hizo eco en la ciudadanía.

Pero estos resultados electorales –como todos– son fenómenos coyunturales y cambiantes. Sin embargo indican con claridad la ruptura entre la sociedad y la acción política que está a la base de la crisis chilena, aunque no es exclusiva de nuestro país. El fracaso del intento constituyente dejó interrumpido un camino, pero la necesidad de encontrar otros se vuelve, por eso mismo, más acuciante. Espero contribuir a visualizarlos, no a partir de mis opciones políticas o ideológicas, sino basándome en una interpretación del período y en los datos que pude elaborar a partir de mi desempeño en la Secretaría de Participación Popular (SPP) de la CC.

Una coyuntura para el olvido

Termino la redacción final de este libro en los meses posteriores a que el pueblo chileno ha sepultado la propuesta constitucional elaborada por la derecha política, bajo conducción del Partido Republicano (PREP), en el marco del Consejo Constitucional elegido en mayo de 2023. Es el final del período en el cual, ni la propuesta transformadora de la Convención, ni la conservadora del Consejo obtuvieron el apoyo ciudadano. En ese contexto, se ha levantado la hipótesis de que nunca fue necesaria una nueva Constitución y que, incluso, la de Pinochet –modificada por Ricardo Lagos– habría sido ratificada dos veces, al rechazarse las propuestas alternativas. Lejanos están los días en que los actores políticos buscaron afanosamente acuerdos amplios, para brindar una respuesta a la creciente y masiva movilización popular. Luego del rechazo al texto de la Convención, en septiembre de 2022, volvieron a intentarlo. Lo percibían como una necesidad y el pueblo lo había ratificado por amplia mayoría en octubre de 2020.

La derrota política de la propuesta constitucional de 2022, unida a la hegemonía conservadora en los medios de comunicación y su evidente mayor disponibilidad de recursos económicos, ha llevado las cosas más allá de lo anterior. Se ha producido la tendencia de tratar de convertir el estallido y la revuelta social iniciados en octubre de 2019 en un fenómeno de carácter delincuencial y antidemocrático. Y a la CC en una suerte de disparate colectivo, de minorías extraviadas. Se pretende olvidar no sólo la complejidad y masividad del impulso constituyente, sino también el carácter profundamente democrático –representativo y participativo– que tuvo el esfuerzo convencional. Mas allá de la legítima disputa política que estos sucesos involucran, se produce un problema mayor: el olvido y la tergiversación histórica. Nunca antes nuestro país enfrentó la elaboración de una carta constitucional a través de órganos electos. Es verdad que los esfuerzos no tuvieron el resultado esperado. Pero ello no sepulta ni la experiencia social y política que implicaron, ni autorizan la simplificación y tergiversación de la historia. Al contrario, lo que se requiere es un debate lo más amplio e integrador posible, que ayude a comprender lo sucedido, sin inventar caricaturas.

Todo lo sucedido entre fines del 2019 y fines de 2023 tuvo un origen común: la movilización social, que fue replicada institucionalmente a través del acuerdo político de noviembre 2019 y ratificada por la voluntad popular en el plebiscito de entrada. Sin embargo, el proceso que culminó en la CC fue muy diferente del que se llevó a cabo durante 2023, luego del triunfo del rechazo. Como ocurre en el billar con las carambolas, la dinámica política se orientó en un sentido contrario al que traía previamente, luego del desenlace de septiembre de 2022. Este nuevo movimiento apuntaba a dejar lo más rápida e integralmente posible lo atrás lo sucedido anteriormente. Contaba para ello con la mejor de las condiciones: el acuerdo político amplio de gobierno y oposición (con la excepción del PREP); una Comisión Experta que propuso un anteproyecto por unanimidad; un tamaño menor (51 personas) que facilitaba las negociaciones; un reglamento predefinido por el Congreso, que evitaba varios meses de debate en torno a cuestiones procedimentales; una elección de consejeras y consejeros a través del mismo universo electoral que regiría el plebiscito de salida. Este, por su parte se realizaría solo unos meses después. Contaba también con el apoyo de los principales medios de comunicación y el debilitamiento de sus opositores. Y, lo más importante, contaba con la experiencia acumulada recientemente, por primera vez en la historia, proveniente de la CC. En términos políticos tenía una dirección unitaria, pues fue hegemonizada por el PREP, a diferencia de la CC, compuesta mayoritariamente por independientes y sin una hegemonía clara. Adicionalmente, la derecha contó con suficiente mayoría para evitar vetos a sus iniciativas. Aun así, nada de ello fue suficiente para formular una propuesta que diera respuestas a las demandas ciudadanas, siendo también derrotada. Aunque la experiencia del Consejo no ha sido objeto de las descalificaciones que le han caído a la Convención, en la práctica su fracaso es mucho mayor, por las razones anotadas.

¿Qué elementos se asemejaban al proceso constitucional anterior? Principalmente la existencia de un órgano electo, la paridad entre hombres y mujeres en todas las instancias, la existencia formal de escaños reservados para pueblos indígenas (aunque en ínfima proporción en el caso de 2023, puesto que solo se presentaron dos candidatos, de los cuales resultó electo solo uno y ningún indígena integró los órganos designados, es decir la Comisión Experta y el Comité Técnico de Admisibilidad). También el hecho de requerir un plebiscito de salida, de carácter obligatorio, para aprobar o rechazar la propuesta. Y también la existencia de un proceso reglamentado de participación popular, durante el funcionamiento de la instancia. En ninguno de los dos procesos los acuerdos políticos iniciales consideraron este asunto. Pero en el caso de la Convención, la voluntad política de la mayoría de sus integrantes lo impulsó, a través de un Reglamento y una Comisión, destinados a promover y asegurar la participación popular. En 2023, el reglamento posterior al acuerdo, aprobado también por el Congreso, consideró cuatro instrumentos de participación, cuya implementación confió a la Universidad de Chile y a la Pontificia Universidad Católica (PUC). De esta manera, a pesar de sus grandes diferencias, el componente participativo estuvo presente en la elaboración de las propuestas constitucionales. Este solo elemento justifica la necesidad de examinar estos procesos y aprender de ellos, puesto que también esto es inédito en Chile.

Pero, ¿por qué hacer un libro sobre la participación en un proceso constituyente que fracasó no una, sino dos veces? ¿Acaso no fue la propia participación popular expresada en las urnas la que sepultó el proceso del 2021/22 y luego el del 2023? Con excepción de la ultraderecha, que no quiere nueva constitución de ningún tipo, ¿no es acaso verdad que la mayoría de las fuerzas políticas considerarían mejor un camino restringido, que uno abierto y participativo? Son preguntas válidas, pero creo que no descalifican el esfuerzo reflexivo sobre el tema, puesto que se trata de ampliaciones del campo deliberativo y participativo en un país no acostumbrado a ello. Y porque el resultado no lo es todo, también importa la experiencia vivida y el aprendizaje experimentado. Esto último demanda la reflexión y no se agota en el resultado electoral. La mayor parte del libro se centra en la participación desplegada durante la Convención, como respuesta directa al proceso impugnatorio surgido de la movilización social.

Pero el nuevo proceso constitucional, acordado después de la derrota de la primera propuesta en septiembre de 2022 y desarrollado durante 2023, presenta también interesantes lecciones sobre la participación popular o ciudadana en dinámicas institucionales (en este caso constitucionales). Y constituye el capítulo final de la coyuntura que analizamos y que impulsó los hechos en dirección contraria a la anterior. Por otra parte, a diferencia de la Convención, que suscitó una enorme esperanza inicial y mantuvo alto apoyo durante los primeros ocho meses de su gestión, el trabajo del Consejo de 2023 nunca recibió la adhesión popular, como lo mostraron prácticamente todas las encuestas. El resultado final fue, en cierto modo, la «crónica de una muerte anunciada». Por ello son difícilmente comparables en términos de participación. Es relevante, con todo, el hecho de que se consideraron mecanismos específicos para la participación y se trató de capitalizar algunos aprendizajes de lo ocurrido previamente.

El proyecto inicial de publicación estuvo pensado antes de saber cuál sería el resultado del plebiscito de 2022 –y sin preverlo– principalmente como un deber de memoria. Nos parece que su desenlace no invalida el importante itinerario vivido. La mayoría electoral por el «rechazo» requiere una explicación compleja. Parte de ella se conecta con las limitaciones del proceso participativo, pero no puede ser explicada simplemente como una manifestación de estas. Las causas requieren una comprensión más amplia, que ayude a iluminar aquello que estuvo y está en juego. Para decirlo en simple: la orientación de la participación popular no es unívoca, ni está predeterminada. Esta se va construyendo y depende muy principalmente de variables de contexto político, así como de las reglas que la organizan. No existe una única voz del pueblo, que se manifiesta de una vez y para siempre. Lo que existen son intérpretes de esas voces –en eso consiste la política democrática– y mecanismos a través de los cuales esta se expresa: elecciones, movilización social, participación directa, organizaciones populares y movimientos sociales, entre otras. Por ello es importante analizar estos procesos, mas allá del resultado en términos de contar con una nueva constitución.

Chile tuvo prácticamente un decenio de fortalecimiento de la movilización y la conciencia democráticas (2011-2020), que puso en entredicho la Constitución Política de 1980, incluyendo sus diversas modificaciones. A partir de noviembre de 2019, este impulso se expresó institucionalmente, luego de una amplificación e intensificación de la movilización social que así lo exigió. Lo ocurrido durante la Convención recogió una parte significativa de ese proceso, pero contuvo otro conjunto de elementos que, finalmente, la llevaron al fracaso. El intento posterior ya no tuvo el impulso original, se dotó de múltiples resguardos, pero resultó igualmente frustrado. Su componente participativo será también analizado en este libro.

Convención Constitucional. 10 de septiembre de 2021. Paulo Slachevsky.

Explicando la contradicción

De lo planteado en el acápite anterior deriva el doble propósito de este libro, que ya mencionáramos. Por una parte busca documentar de manera sintética la participación popular en el proceso constituyente chileno, en sus diversas etapas. Digamos desde ya que esta documentación mostrará que –si se exceptúan algunas elecciones y el plebiscito de 1988– se trata del proceso participativo más amplio, diverso e inclusivo que se haya desarrollado institucionalmente hasta la fecha en el país. El segundo, reiterémoslo, es intentar explicar por qué un proceso participativo tan amplio, diverso e inclusivo no se tradujo en un apoyo popular a la propuesta constitucional, sino, al contrario a un rechazo masivo. Recordemos que en el plebiscito de 2022, solo en siete comunas, de un total de trescientos cuarenta y cinco en todo Chile, ganó la opción Apruebo. Parafraseándonos a nosotros mismo podríamos decir que el Rechazo, a su modo, fue también amplio, diverso e inclusivo, pero se orientó en un sentido contrario. Propondremos el concepto de arenas de disputa política como una herramienta para entender esta aparente contradicción.

En el plebiscito de 2023, la situación no fue tan extrema, en parte porque se trataba prácticamente del mismo universo electoral inicial y habían transcurrido menos de seis meses desde la elección de consejeras y consejeros. En algo más de 100 comunas ganó el «A favor» por estrecho margen. Entre ellas se cuenta solo una capital regional (Temuco) y el voto estuvo fuertemente concentrado en las pequeñas comunas rurales del centro sur de Chile. En las 7 regiones, comprendidas entre Arica y O’Higgins, se cuentan solo 14 comunas donde ganó el «A favor».

Explicar la contradicción entre la amplitud y diversidad del proceso participativo durante la Convención y su resultado en el plebiscito es importante, puesto que la literatura académica sostiene casi unánimemente que la participación incrementa la legitimidad de la democracia y el respaldo a las decisiones que se toman. Y porque la demanda por mayor participación está presente con fuerza en la sociedad chilena, así como en otros lugares del mundo. Su fundamento es que la democracia representativa no es suficiente para dar cuenta de la voluntad popular, pues se ha separado institucional y políticamente de ella. Ya los partidos no tienen el respaldo del pasado ni desarrollan ese proceso mediador que la teoría política reclama de ellos. Y las instituciones representativas, como el Congreso, ocupan hace ya mucho años los últimos lugares de la adhesión ciudadana. La elección de convencionales constituyentes pareció confirmar con claridad este diagnóstico: 103 de las y los 155 convencionales fueron independientes. Y algunos partidos importantes como la Democracia Cristiana (DC), el Partido por la Democracia (PPD) y el Partido Radical (PR) lograron elegir apenas un par de delegados cada uno. ¿Cómo es que, entonces, el resultado que de allí emergió fue rechazado apenas un año y medio después? Creemos que no es correcto señalar que el diagnóstico inicial era errado. Antes bien debemos encontrar en el proceso mismo las claves de su abrupto final.

El caso del Consejo Constitucional de 2023 resulta todavía más paradojal: electo con voto obligatorio, en plena reacción conservadora, generó una hegemonía sin obstáculos para la derecha más extrema. El texto elaborado cumplió en lo grueso lo que dicho sector proponía. Sin embargo, el mismo electorado la rechazó masivamente.

Nuestro enfoque se diferencia sustantivamente de otro, que se ha ido fortaleciendo después del plebiscito constitucional de 2022 y que ofrece un diagnóstico distinto a partir de sus resultados. Se afirma en él que Chile vive un período de decadencia y que «perdió el rumbo» a partir de octubre de 2019. Al decir del ex presidente Ricardo Lagos: «Chile no está a la altura de lo que fue». La referencia a «lo que fue» es el período de los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia (Concertación) (1990 – 2010), seguido del primer gobierno de Sebastián Piñera (2010 – 2014). Existen diferentes versiones y matices en este enfoque, pero todas comparten una alta valoración del período indicado, incluyendo aquellos que sostuvieron, durante veinte años, que la Concertación estaba desviando a Chile del camino de progreso que le habría legado el gobierno del general Pinochet y los Chicago Boys (1973-1990). Comparten también un déficit analítico clave: no tienen una explicación para el llamado «estallido social» iniciado en octubre de 2019, ni para los años de movilizaciones previas. Y no la tienen, pues no establecen relación alguna entre el modelo de gobernabilidad de los treinta años anteriores y la explosión de descontento popular que se verificó en ese momento y que puso en jaque tanto al gobierno de la época como al modelo mismo, resultando en un inédito acuerdo político para hacer viable una nueva constitución. Algo a lo cual se habían opuesto, con mayor o menor convicción, precisamente aquellos que habían gobernado durante esos años. De tal manera que este diagnóstico de la «decadencia» retoma su análisis «el día después del estallido» de 2019, para señalarlo como fuente de todos los males y a la CC como encarnación institucional de la decadencia. Así, la labor de la política hoy debiera ser, para este enfoque, retomar el control de la situación, evitando cualquier desborde popular. La omisión de una explicación plausible para la intensificación y masificación movilizadora de fines de 2019 y sus consecuencias, impide que las propuestas que de allí surgen aborden la crisis que subyace a ese momento y que hasta la fecha no se ha solucionado. La restauración, entonces, resulta difícilmente viable.

Pero hay otra razón, ya no de interpretación, sino de sentido político, que aconseja revisar la participación en el proceso constituyente con detención y extraer lecciones, aunque después del plebiscito de septiembre de 2022 parezca tan contraintuitivo y poco eficaz. Y esta es que el retorno al elitismo democrático y a la «democracia de los consensos» e incluso a la «democracia tutelada», que dominó el 2023, no surge simplemente como respuesta a una demanda ciudadana por restauración. Es verdad que la derecha ha experimentado un fuerte movimiento hacia posiciones más extremas con la aparición del PREP y el éxito de su líder José Antonio Kast en la primera vuelta presidencial de 2021. También lo es que el centro político ha estallado en pedazos y un sector intenta organizarse políticamente en posiciones que les permitan una alianza con la derecha (Amarillos y Demócratas). Pero es parte de un fenómeno de fragmentación política más general y no es posible saber aún su peso entre la ciudadanía, ni menos su proyección futura.

Tampoco la restauración pareciera haber sido el fundamento principal del triunfo del Rechazo en el plebiscito constitucional de 2022 y, por consecuencia, puede bien ser algo efímero. El Rechazo, como veremos, se articuló en primer lugar a partir de aspectos específicos de la propuesta y de un juicio crítico sobre el comportamiento de algunas y algunos convencionales, ambos elementos extrapolados sobre el conjunto del proceso y el texto. En segundo lugar tuvo eco sobre todo entre los nuevos votantes, esos 5,5 millones de personas que no habían votado, ni siquiera en el plebiscito de entrada en 2020, que se realizó bajo el régimen de voto voluntario. A esos nuevos votantes no les había convocado el tener que pronunciarse sobre la necesidad o no de elaborar una nueva constitución y sólo lo hizo posteriormente la obligatoriedad del voto. Una parte minoritaria de ellos había votado únicamente en la segunda vuelta presidencial polarizada entre Boric y Kast, favoreciendo al primero. Por último, el Rechazo se articuló sobre una campaña propagandística con mucho acento en el temor y con clara manipulación de información, que duró a lo largo de todo el desarrollo de la Convención. Reunió los diferentes motivos que podían existir para oponerse a una propuesta específica, sin pronunciarse –no podía hacerlo– sobre una opción de reemplazo.

De tal modo que no debe sobre interpretarse el Rechazo de septiembre de 2022, tal como fue equivocado sobre interpretar el levantamiento social de octubre de 2019. Por tanto resultaría temerario sostener que las tendencias previas ya no existen y que ahora la sociedad se orientará establemente en un sentido muy diferente. Mas aun con lo sucedido en 2023, esta vez con el mismo universo electoral. En un período de meses se eligió una mayoría de derecha, esta cumplió su labor y su propuesta fue mayoritariamente rechazada. Todo ello recomienda la prudencia en el análisis. No sabemos bien cuáles son las tendencias permanentes y cuáles las coyunturales. Sobre todo en contextos de opinión pública cambiante y sociedades desestructuradas y en transformación, como la chilena.

Mas allá de si un giro a la derecha durará o no como orientación dominante, lo fundamental es que las respuestas que de allí surgen no apuntan a solucionar la crisis de la relación entre la política y la sociedad en Chile, pues no reconocen su existencia ni valoran su importancia. El resultado plebiscitario de 2023 así pareciera indicarlo. La propuesta de una nueva constitución que no transforme realmente la actualmente vigente, especialmente el modelo político, no concita apoyo. Y, por cierto, la composición conservadora del Consejo Constitucional disminuyó severamente la posibilidad de afrontar la otra gran crisis del desarrollo chileno, que es la insatisfacción con el modelo económico-social neoliberal que nos rige. Ese tema simplemente no se abordó.

Sin profundizar por ahora en estos tópicos, nuestra hipótesis es que tanto el fracaso de la Convención como el diseño y resultados del proceso constitucional de 2023 dejaron pendiente una crisis que, por tanto, retornará tarde o temprano. El desafío constituyente no era, ni es, escribir un texto, sino aprobar uno que efectivamente recoja los problemas que llevaron a plantearse esa tarea. Pero si la respuesta restauradora y controlada no era una verdadera respuesta y la transformadora no logró concretarse, en gran medida por sus propias debilidades, ¿de qué manera se abordará la crisis? Como uno de los aspectos de la crisis social y política es precisamente la participación popular, debemos aprender de lo avanzado, así como de los errores cometidos y las debilidades del proceso. Pues eso habrá que enfrentarlo en nuevas etapas. Afirmamos, por lo tanto, que es pertinente y necesario reconstituir y analizar críticamente el proceso participativo en sus diferentes fases.